Riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu (391 SE) esimene lugemine

Läheme teise [päevakorrapunkti] juurde: rahanduskomisjoni algatatud riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu 391 esimene lugemine. Palun ettekandeks Riigikogu kõnetooli hea kolleegi, rahanduskomisjoni esimehe Annely Akkermanni.

Tere hommikust, head kolleegid! Tutvustan teile seda eelnõu natuke lähemalt. Ta on rahanduskomisjonis algatatud ja kuigi tavapäraselt tutvustab eelnõu esmalt minister, siis täna teen seda mina. Rahanduskomisjoni algatatud riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõuga suurendatakse Riigikogu rolli põhiseaduslike institutsioonide eelarveotsuste tegemisel ning välditakse olukorda, kus Vabariigi Valitsus otsustab nende sõltumatute institutsioonide rahastamise üle, kelle ülesandeks on täitevvõimu tegevuse sõltumatu kontrollimine ja tasakaalustamine. Eelnõu ja selle juurde esitatud seletuskirja on ette valmistanud Riigikogu rahanduskomisjon koostöös põhiseaduslike institutsioonide esindajatega. Pika menetlusprotsessi vältel on toimunud mitmed kohtumised, kirjalikud konsultatsioonid, töögrupi ja komisjoni istungid, sealhulgas oli 24. oktoobril rahanduskomisjoni ja põhiseaduskomisjoni ühine istung ning lisaks olid veel rahanduskomisjoni istungid 20. veebruaril ja [4.] märtsil, mil otsustati eelnõu algatada. Eelnõu seadusena vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu koosseisu häälteenamus. Põhiseaduse järgi on Riigikogu, Vabariigi President, Riigikontroll, õiguskantsler ja Riigikohus kui põhiseaduslikud institutsioonid oma tegevuses sõltumatud. Sõltumatus kui demokraatliku õigusriigi alus ja võimude lahususe tagaja tähendab kõige üldisemalt, et põhiseaduslikud institutsioonid peavad oma ülesannete täitmisel olema vabad muude riigivõimuharude, eelkõige täitevvõimu survest. Eelnõu eesmärk on leida riigieelarve koostamisel tasakaal põhiseaduslike institutsioonide eelarve lõppotsustesse kaasatuse, nende eelarve suurema sõltumatuse, Vabariigi Valitsuse rolli ja riigieelarve võimaluste vahel. Asjaolu, et eelarvestrateegia ning riigieelarve korraldus ja protsess on täitevvõimukesksed, tingib vajaduse näha põhiseaduslikele institutsioonidele seadusega ette täiendavad erisused praegusest riigieelarverežiimist. Eelnõu loob aluse, et põhiseaduslike institutsioonide eelarvetaotlused kiidab heaks Riigikogu rahanduskomisjon enne riigieelarve eelnõu algatamist Riigikogus. Vabariigi Valitsusel on ka edaspidi õigus ja kohustus hinnata põhiseaduslike institutsioonide eelarvetaotlusi. Põhiseaduslikud institutsioonid esitavad eelarvetaotluse täies ulatuses Riigikogu rahanduskomisjonile ja Rahandusministeeriumile ning erimeelsuste korral esitab Vabariigi Valitsus eriarvamuse koos põhjendustega otsustamiseks Riigikogu rahanduskomisjonile. Riigikogu rahanduskomisjoni otsus ja põhiseaduslike institutsioonide eelarvetaotlused lisatakse riigieelarve eelnõu seletuskirja juurde lisadena. Konkreetne seaduseelnõu näeb riigieelarve seaduses paragrahvide kaupa ette järgmised muudatused. Esiteks, eelnõuga muudetakse riigieelarve seaduse [§ 251] lõike 3 punkti 12. Selle muudatusega nähakse ette, et põhiseaduslike institutsioonide taotletud eelarved, välja arvatud kinnisasjadega seotud investeeringud, esitatakse Riigikogu rahanduskomisjonis heakskiidetud mahus eelarvestrateegias. Riigieelarve koostamise protsessis kehtestatakse põhimõte, mille kohaselt põhiseaduslik institutsioon esitab oma eelarve projekti ning eelarveaastale järgneva kolme aasta finantsprognoosi Rahandusministeeriumile ja Riigikogu rahanduskomisjonile 1. juuniks. Taotluses tuleb ära näidata ja põhjendada eelarve muudatused võrreldes eelmise perioodiga. Eelarve projekt sisaldab tegevustega seotud investeeringuid. Kinnisasjadega seotud investeeringute taotlused läbivad kinnisvarainvesteeringute juhtimiskava protsessi. Pärast suvise majandusprognoosi avaldamist esitab põhiseaduslik institutsioon hiljemalt 1. septembriks uuesti, vajaduse korral korrigeeritult, eelarve projekti ning eelarveaastale järgneva kolme aasta finantsprognoosi Riigikogu rahanduskomisjonile. Kui Vabariigi Valitsusel on eriarvamus põhiseadusliku institutsiooni taotletud vahendite suhtes, siis edastab Vabariigi Valitsus enne arutelu oma eriarvamuse koos põhjendusega Riigikogu rahanduskomisjonile, jättes rahanduskomisjonile sellega tutvumiseks piisava aja. Riigikogu rahanduskomisjon vaatab taotlused läbi ja eriarvamused samuti, kaasates vajaduse korral menetluse juurde Riigikogu põhiseaduskomisjoni, ning teeb otsuse, millises mahus heaks kiita põhiseadusliku institutsiooni taotletud vahendid, välja arvatud kinnisasjadega seotud investeeringud, hiljemalt 10. septembriks. Rahanduskomisjon võimaldab põhiseaduslikul institutsioonil oma taotlust selgitada enne selle kohta otsuse tegemist. Eelarve mahu läbivaatamisel ja kinnitamisel toetutakse suvisele majandusprognoosile ning avaliku sektori palgauuringule, et eelarve maht jääks riigi võimaluste piiridesse ning sarnaste tööperede palgatasemed püsiksid omavahel korrelatsioonis. Rahanduskomisjoni otsuse põhjal koostab Rahandusministeerium riigi eelarvestrateegia ja iga-aastase riigieelarve eelnõu põhiseaduslike institutsioonide osa. Vabariigi Valitsus esitab riigieelarve eelnõu koos seletuskirjaga Riigikogule hiljemalt kolm kuud enne eelarveaasta algust. Teine muudatus: riigieelarve seaduse § 38 täiendamine lõikega 21. Täiendus on seotud riigieelarve seaduse § 251 lõike 3 punkti 12 muutmisega. Täienduse kohaselt kajastatakse riigieelarve eelnõus, mille Vabariigi Valitsus esitab Riigikogule, põhiseaduslike institutsioonide taotletud eelarved, välja arvatud kinnisasjadega seotud investeeringud, Riigikogu rahanduskomisjonis heakskiidetud mahus. Kolmas muudatus riigieelarve seaduses on § 44 lõike 3 muutmine. Selle muudatusega nähakse ette, et lisaeelarve eelnõu esitamisel Riigikogule osas, mis puudutab põhiseaduslikele institutsioonidele eraldatavaid eelarveid, tuleb arvestada riigieelarve seaduse § 38 lõikes 21 sätestatud nõuetega. See tähendab, et Riigikogule esitatavas lisaeelarve eelnõus peab Vabariigi Valitsus põhiseaduslike institutsioonide eelarvetaotlusi arvestama Riigikogu rahanduskomisjonis heakskiidetud ulatuses. Põhimõtteliselt tähendab see muudatus, et põhiseaduslike institutsioonide jooksva tegevuse eelarved kinnitatakse enne üldist valitsuse esitatud eelarvet rahanduskomisjonis. Valitsus ei tohi rahanduskomisjonis otsustatud piirmäärasid muuta, aga võib lisada oma eriarvamuse protsessi jooksul. See peaks lahendama autonoomiaküsimuse, nii et põhiseaduslikud institutsioonid ei peaks enam pidama eelarveläbirääkimisi enda poolt kontrollitavatega, mis on olnud probleem. Seadus on kavandatud jõustuma üldises korras. Komisjon langetas järgmised konsensuslikud otsused: algatada eelnõu ja teha ettepanek võtta eelnõu täiskogu päevakorda täna, 12. märtsil, esimene lugemine lõpetada ja määrata juhtivkomisjoni esindajaks komisjoni esimees, siinkõneleja. Vastavalt Riigikogu kodu‑ ja töökorra seadusele on muudatusettepanekute esitamise tähtaeg kümme tööpäeva. Nii et see eelnõu on pikalt osapooltega läbi arutatud ja selle menetlus toimub kõige paremate Riigikogu tavade järgi. Loodetavasti saab kõigist tähtaegadest kinni peetud, nagu kollases raamatus on ette nähtud. See on minu poolt kõik.

Suur tänu! Teile on vähemalt üks küsimus. Jaak Aab, palun!

Tänan, austatud juhataja! Nii nagu eelnõus on välja toodud, nendest taotlustest on välja jäetud kinnisasjaga seotud investeeringud. Seda päris põhjalikult komisjonis arutati. Mis olid need argumendid, mille pärast investeeringuosa nendest taotlustest välja jäeti?

Põhiline argument oli see, et riigil on olemas eraldi kord kinnisvarainvesteeringute arutamiseks, käsitlemiseks, menetlemiseks. Põhiseaduslike institutsioonide jaoks ei ole mõtet luua paralleelmenetlust.

Margit Sutrop, palun!

Austatud eesistuja! Lugupeetud ettekandja, suur aitäh põhjaliku ülevaate eest! Kuna põhiseaduslike institutsioonide eelarvete küsimus, eriti just Vabariigi Presidendi Kantseleiga seoses, on olnud avalikkuse suure tähelepanu all, huvitab mind see – te ütlesite, et palju kordi on nende institutsioonidega läbi räägitud –, milliseid küsimusi on arutatud. Missuguseid seisukohti põhiseaduslikud institutsioonid ise on esitanud ja kas praegu on jõutud nii-öelda kompromissettepanekuni või on midagi sellist, mis vajaks veel läbiarutamist?

Praegune eelnõu on kompromiss. Niikaua, kui mina mäletan – ja ma mäletan Riigikogust rohkem kui kümmet aastat –, on põhiseaduslike institutsioonide eelarveautonoomia mitmeid kordi kõne all olnud. Peale nende autonoomia küsimuste – näiteks on Riigikontrollil auditeeritava Rahandusministeeriumiga keeruline eelarveläbirääkimisi pidada – [tuleb mainida, et] tegevuspõhise eelarve seitsmeaastase kasutamise ajal on seal tekkinud tõsine palkade mahajäämus. Tegevuspõhises eelarves, me teame hästi, on programmid ja alamprogrammid ning seal on ministeeriumidel ja asutustel üsna suur manööverdamisvõimalus. Me teame, et seda on ka palju kasutatud. Mitmes valdkonnas on palgad korralikult tõusnud. Aga põhiseaduslikel institutsioonidel on erisus, et nemad teevad oma eelarvet [klassikalisel moel] ja ka nende eelarvete peatükid suures riigieelarves on [esitatud] klassikalisel moel ehk kululiikide kaupa, seal on majanduskulud ja palgakulud. Muidugi on põhiseaduslikel institutsioonidel valdavalt palgakulud. Kui teised asutused saavad veel valida, kas korraldavad hanke või palkavad inimesi, siis põhiseaduslikel institutsioonidel seda võimalust pole ja paindlikkust eelarves ka pole. Praktiline küsimus, mis on tekkinud, on põhiseaduslikes institutsioonides [makstavate] palkade mahajäämus [palkadest] nendes [asutustes], mille üle nad järelevalvet teostavad. See hakkab õõnestama ka võimalusi palgata parimaid spetsialiste just järelevalve alal. Teatavasti on küpse järelevalve tunnus nõuandmine ja selleks peab olema võimalik palgata oma ala parimaid spetsialiste. See on, ütleme, niisugune praktiline küsimus, mis on tekkinud. Algselt põhiseaduslikud institutsioonid soovisid, et valitsusel oleks kohustus nende taotletavad eelarved panna muutmata kujul [riigi]eelarvesse. Aga põhiseadus näeb ette, et Vabariigi Valitsus koostab eelarve ja annab üle kolm kuud enne eelarveaasta algust ning ta peab andma üle tasakaalustatud eelarve. Võib-olla ei oleks olnud ka õige panna valitsusele sellist kohustust, et enne kui Riigikogu hakkab arutama põhiseaduslike institutsioonide eelarveid, oleks juba vaja leida kate maksude või tuludena. Kompromiss oligi see, et Riigikogu arutab seda enne, kui valitsus [eelarve] esitab, Riigikogus arutatu on valitsusele kohustuslik ja siis peab valitsus leidma katte eelarve tasakaalu mõttes. See oli see kompromiss.

Suur tänu! Teile rohkem küsimusi ei ole. Avan läbirääkimised. Sotsiaaldemokraatliku Erakonna fraktsiooni nimel ja volituse alusel, hea kolleeg Jaak Aab, palun!

Tänan, austatud juhataja! Lugupeetud Riigikogu! See probleem, mida me eelnõuga nüüd vähemalt suures osas või olulises osas püüame lahendada, on üleval olnud aastaid. Tahan rõhutada, et peamine põhjus, miks rahanduskomisjon sellise eelnõu algatas, on [soov] tagada põhiseaduslike institutsioonide sõltumatus täitevvõimust. Need argumendid rääkis rahanduskomisjoni esimees ära, aga kindlasti on alati rõhutatud, juba põhiseadusest alustades, et Riigikogu, Vabariigi President, Riigikontroll, õiguskantsler ja Riigikohus kui põhiseaduslikud institutsioonid on oma tegevuses sõltumatud. See tähendab muu hulgas, et tuleb viia õiguslikult miinimumini valitsuse võimalus survestada põhiseaduslikke institutsioone nende eelarvete kaudu. Kui näiteks riigieelarvest ei eraldata põhiseaduslikele institutsioonidele piisavalt ressursse, võib see viia nende ülesannete osalise täitmiseni. Küsimus on ju selles, nii nagu siin on mainitud, et põhiseaduslikud institutsioonid omavad teatud osas õigust järelevalveks täitevvõimu üle. Situatsioon on pikantne. Ma arvan, et need eelmisel aastal avalikkuses kõlanud väited ja süüdistused ühelt ja teiselt poolt kindlasti ei täitevvõimu ega ka põhiseaduslike institutsioonide usaldus[väärsust] ei tõstnud. Jutt oli ju sellest, et väideti, nagu põhiseaduslikud institutsioonid peaksid lisaraha või ‑eelarve eest midagi tegema. Need väited ei saanud küll kinnitust, aga halb maik sellest suhu kindlasti jäi. Rahanduskomisjoni algatatud eelnõu eesmärk on leida riigieelarve koostamisel tasakaal põhiseaduslike institutsioonide eelarve lõppotsustesse kaasatuse, nende eelarvete suurema sõltumatuse ning Vabariigi Valitsuse rolli ja riigieelarve võimaluste vahel. See on päris keeruline ülesanne. Aga lahendus, mis praegu on pakutud, ma arvan, leevendust kindlasti toob. Asjaolu, et eelarvestrateegia ning riigieelarve korraldus ja protsess on täitevvõimukesksed, tingib vajaduse näha põhiseaduslikele institutsioonidele seadusega ette täiendavad erisused praegusest riigieelarverežiimist. Kehtiva riigieelarve seadusega on sätestatud kolm põhilist erisust põhiseaduslike institutsioonide ja riigiasutuste vahel. Neist kaks [näevad ette, et] põhiseaduslik institutsioon ei pea koostama tegevuspõhist eelarvet, nii nagu siin juttu oli, ja põhiseaduslik institutsioon tohib talle eraldatud eelarvet ise liigendada. Aga praktikas tekivad teatud probleemid. Nii nagu oli juttu, kui ei ole tegevuspõhist eelarvet, siis on kulupõhine eelarve, nagu põhiseaduslikel institutsioonidel, kus ei ole lihtsalt ühes potis tegevuskulud, vaid on majanduskulud, personalikulud ja nii edasi. Paar [keerulist] aastat on toonud kaasa põhiseaduslike institutsioonide kriitika. Just riigikontrolör on sellise kriitikaga esinenud. Ministeeriumid ja riigiasutused [on teistsuguses] situatsioonis, kui täitevvõim teeb põhimõttelise otsuse, et külmutatakse avaliku sektori palgakulud. See juhtus 2021, koroonaajal, ja nii juhtus ka sellel aastal. Õpetajad said küll palgatõusu, tervishoiutöötajatel on kollektiivleping, aga anti mõista, et tavalises riigiasutuses palk ei tohiks tõusta. Mis aga tegelikult toimub? Kuna ministeeriumi käsutuses on tegevuskulud, siis muude tegevuskulude arvelt tihtipeale ikkagi leitakse teatud võimalusi ka palgatõusuks, isegi siis, kui öeldakse, et palgad on külmutatud. Selle näite riigikontrolör tõigi 2021. aasta kohta, et kuigi oli öeldud, et avaliku sektori palgad on külmutatud, riigiasutustes, ministeeriumides, keskvalitsuses palgad ikkagi 4–5% tõusid. Palun kolm minutit lisaaega.

Kolm minutit lisaks.

Samas, põhiseaduslikes institutsioonides, [mille eelarvetes on] personalikulude rida ja need kulud olid külmutatud, palgad ei saanud tõusta. See viib suurte palgaerinevusteni. Tegelikult, teatud spetsialistide pärast, eriti juristide ja ökonomistide pärast, kes ka põhiseaduslikes institutsioonides töötavad, võistlevad tööturul nii needsamad riigiasutused kui ka erasektor. See seab [need institutsioonid] juba eelnevalt nagu kehvemasse positsiooni või võtab neilt võimaluse pädevat personali palgata. Muidugi on üks probleem veel. Vastavalt riigieelarve seadusele kehtestab Vabariigi Valitsuse määrus korra, kuidas esitatakse riigieelarvesse ja riigi eelarvestrateegiasse vahendite taotlusi. Põhimõtteliselt esitavad põhiseaduslikud institutsioonid need [taotlused] eelarveprotsessis valitsusele. Valitsus ütleb, et siin on lagi, sellest rohkem ei saa, ja need lisataotlused tavakorras isegi Riigikokku ei jõua, neid ei kirjendata. See aasta on esimene, kui RES‑i taotlusi küll kirjendati, aga konkreetse eelarveaasta kohta me ikka teada ei saanud, mis lisataotlused riigieelarve kohta esitati. Me kohtusime põhiseaduslike institutsioonidega, nad rääkisid oma jutud ära, aga riigieelarve dokumendis või seletuskirjas need [taotlused] ei kajastu. Ajaloo huvides pean märkima, et see lahendus on juba pikalt arutlusel olnud, üle-eelmises koosseisus tõi Riigikogu esimees Eiki Nestor selle lauale. Siis käisid tõsised arutelud vanematekogus. Ettepanek oli umbes sama, et rahanduskomisjon võiks olla see institutsioon, kes aitab kaasa põhiseaduslike institutsioonide eelarvetaotluste läbivaatamisele ja annab oma hinnangu. Siis ei saa öelda, et täitevvõim sõidab [põhiseaduslikest institutsioonidest] lihtsalt üle, vaid üks seadusandliku võimu osapool on siiski andnud hinnangu ja selle esitanud. Eiki jäi tookord üksinda ja peale Sotsiaaldemokraatliku Erakonna fraktsiooni keegi seda mõtet ei toetanud. Mul on hea meel, et see Eiki idee on nüüd uuesti laual. Kindlasti saan öelda, et Sotsiaaldemokraatliku Erakonna fraktsioon eelnõu menetlust toetab. Loodame, et see saab seaduseks. Aitäh!

Suur tänu teile! Rohkem kõnesoove ei ole. Sulgen läbirääkimised. Juhtivkomisjoni ettepanek on eelnõu 391 esimene lugemine lõpetada. Esimene lugemine on lõpetatud. Muudatusettepanekute esitamise tähtaeg on selle aasta 26. märtsil kell 17.15. Oleme teise päevakorrapunkti menetlemise lõpetanud.