Põhiseaduslikkuse analüüs eelnõude seletuskirjades

Tänane viies küsimus on justiits- ja digiminister Liisa-Ly Pakostale. Küsib Riigikogu liige Varro Vooglaid ja teema on põhiseaduslikkuse analüüs eelnõude seletuskirjades. Varro Vooglaid, palun!

Suur tänu! Nagu me kõik teame, sätestab Vabariigi Valitsuse määrus, mis kannab pealkirja "Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri" ja mida tuntakse ka lühendi HÕNTE järgi, §-s 43 juba pikka aega, et iga Vabariigi Valitsuse algatatud seaduseelnõu seletuskirja kohustuslik osa on analüüs selle kohta, kas eelnõu on põhiseadusega kooskõlas või mitte. Paraku pikemat aega mitmete järjestikuste valitsuste poolt tegelikult ei ole seda kohustust täidetud. Ja ma rõhutan, et jutt käib kohustusest, see ei ole valikuline, kas seda täita või mitte. Ja endine õiguskantsler Allar Jõks koos vandeadvokaat Carri Ginteriga erinevaid Vabariigi Valitsuse algatatud eelnõusid uurides sai hiljuti tulemuseks, et ainult 13% puhul oli põhiseaduslikkuse analüüs läbi viidud. Jõks kommenteerib, et 13% tähendab seda, et valdav osa Eesti seadusi võetakse vastu nii, et kehtestatud keeldude, karistuste ja kohustuste põhiseaduspärasust ei olegi keegi vähemalt eelnõu seletuskirja tasandil analüüsinud. Nüüd, selle asemel, et liikuda sinnapoole, et hakata HÕNTE-s sätestatud kohustust, põhiseaduslikkuse analüüsi eelnõude puhul läbi viima, hakata seda tõsiselt võtma, on ministrid Yoko Alender ja Vladimir Svet käinud välja mõtte, et tegelikult tuleks see nõue sisuliselt üldse ära kaotada või seda vähemalt ulatuslikult piirata. Tsiteerin: "Eelnõu seletuskirjas peaks põhiseaduslikkuse analüüs olema nõutav vaid põhiõiguste olulise riive korral [...]" Ehk siis nende ettepaneku kohaselt sellist analüüsi tuleks teha vaid siis, kui on väga intensiivsed põhiõiguste riived. Ja seda, millised riived on väga intensiivsed, hindaksid muidugi ametnikud, kes saaksid oma suva alusel otsustada, kas neid analüüse teha või mitte. Minu küsimus teile kui justiitsministrile on see, kas teie pooldate sellist ettepanekut või te olete seda meelt, et pigem tuleks hakata HÕNTE-s sisalduvat põhiseaduslikkuse analüüsi läbiviimise kohustust tõsiselt võtma.

Aitäh selle küsimuse eest! Lühike vastus on, et ma ei poolda seda ettepanekut. Avan seda konteksti natukene laiemalt. Teie nimetatud analüüs, mille Allar Jõks ja Carri Ginter koostasid 2022. aasta eelnõude kohta, oli koostatud Justiitsministeeriumi tellimusel. Justiitsministeerium peab põhiseaduslikkuse kontrolli ja analüüsi kõikide eelnõude puhul väga oluliseks. See on olnud läbivalt ülevaade, mida Justiitsministeerium on sõltumatutelt ekspertidelt igal aastal tellinud. Teie tsiteeritud ülevaade, mille koostasid Allar Jõks ja Carri Ginter 2022. aasta kohta, tõepoolest seda välja toob. Justiitsministeerium on küsinud sedasama analüüsi ka 2021. ja 2023. aasta kohta ja ka seal ei ole tulemused paremad. Riigikogu ise on vastu võtnud ju õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030. Seal kõige esimene punkt tegelikult ütleb seda, et õigusloomepoliitika kujundamisel ja rakendamisel tagatakse põhiseadusest lähtuv õiguskord. Riigikogu on oma otsuses pidanud põhiseadusest lähtumist ja põhiseaduslikkuse kontrolli tegemist erakordselt oluliseks. Teie viidatud konkreetne ettepanek on üks 14 ettepanekust, mille Kliimaministeerium on teinud, vastates minu küsimusele, mille ma saatsin kõikidele ministeeriumidele ja põhiseaduslikele institutsioonidele 8. augustil selle kohta, kus nemad näeksid võimalusi HÕNTE-t muuta ja bürokraatlikku halduskoormust ametiasutustes vähendada. Sellele küsimusele esimene vastus tuli õiguskantsler Ülle Madiselt. See saabus 30. augustil. Ülle Madise on oma kirjas suure osa pühendanud just nimelt sellele, et absoluutselt iga eelnõu koostaja peab analüüsima eelnõu põhiseaduspärasust. Õiguskantsler on eelnõu põhiseaduspärasuse analüüsi näinud just võtmena, kuidas bürokraatiat ja ülemäärast halduskoormust vähendada. Põhiseadus on meil üles ehitatud ju vabadustele ja inimeste õiguste kaitsele. Kui me näeme bürokraatiat kui liigset halduskoormust ja põhiseaduses on ette nähtud vabadus, siis selle vabaduse kaitseks tulebki eelnõude kohta põhiseaduspärasuse analüüs teha. Õiguskantsler kirjeldab pikemalt, kuidas seda tuleks täpsemalt teha ka Euroopa Liidu õigust käsitledes. Nii et minu isiklik sümpaatia kuulub sellele õiguskantsleri seisukohale täiesti selgelt. See on ka Justiitsministeeriumi ühtne arvamus ja ka Riigikogu ühtne seisukoht olnud. Kliimaministeeriumi kaitseks ütlen lõpuks seda, et nad on tegelikult 14 ettepanekut teinud ...

Teie aeg!

... ja üks nendest ettepanekutest on see, et Justiitsministeerium teeks konkreetse näidise. Selles näidises me saame põhiseaduslikkust täiendavalt esile tõsta. Nii et need ettepanekud jooksevad kenasti põhiseaduse juurde tagasi.

Aitäh! Varro Vooglaid, täpsustav küsimus, palun!

Suur tänu! Rõõm on kuulda, et teie seda ettepanekut ei toeta, ja ma loodan, et see ka valitsuses tervikuna heakskiitu ei saa. Tõesti, kui me mõtleme selle peale, et Eesti peaks olema õigusriik, kus riigivõimu teostatakse üksnes põhiseadusega kooskõlas olevate seaduste alusel, siis see, et eelnõude puhul viiakse läbi põhiseaduslikkuse analüüs, on justkui elementaarne. Tundub, et mitte kõigi jaoks, aga hea, et siiski teie jaoks. Sellega seonduvalt ma mõtlesin teie käest küsida, kas me võime loota sellele, et teie kui justiitsminister ei anna edaspidi Justiitsministeeriumi kooskõlastust ühelegi Vabariigi Valitsuse algatatud eelnõule, mis puudutab isikute põhiõigusi ja -vabadusi, aga mille seletuskirjas ei ole seda analüüsi läbi viidud. Ma mäletan, kunagi siin endise justiitsministri Kalle Laanetiga debateerides sel teemal sai käidud välja just see idee. Tegelikult on teil ju väga hea hoob, hoolitsemaks selle eest, et ka ülejäänud ministeeriumides ettevalmistatavate eelnõude seletuskirjades see osa, põhiseaduslikkuse analüüs, ikkagi sees on. Lihtsalt ei kooskõlasta ilma ja kõik. Viige analüüs läbi, siis kooskõlastame. Selle näidise tegemine muidugi on hea mõte. Siit esimene küsimus: kas me võime sellele loota, et teie kui justiitsminister hakkate rakendama sellist praktikat? Mis muidugi Kliimaministeeriumisse puutub, siis ma tsiteerin alles jäänud ajaga sedasama Allar Jõksi artiklit. Ta [toob] näite tendentsist, et lihtsalt ei tehta analüüse. "Kliimakindla majanduse seaduse eelnõu on ilmekas näide, et osundatud risk võib realiseeruda. Kooskõlastamisele saadetud eelnõu tooks ilmselgelt kaasa erakordselt ulatuslike keelde, käske ja kohustusi ehk põhiõiguste piiranguid. Eelnõu seletuskiri on 110 lehekülge pikk. Kui mitu korda on seletuskirjas viidatud põhiseadusele ja kaalutud erinevate sätete põhiseaduspärasust? Vastus on null." Täiendavalt küsin omalt poolt, mida te kavatsete ette võtta selleks, et niisugune asi läbi ei läheks ja et ikkagi tehtaks põhiseaduslikkuse analüüs seal ära.

Tere, aitäh! Ja ma tänan ka heade sõnade eest. Kirjeldan protsessi. 8. augustil, nagu ma nimetasin, saatsin headele kolleegidele valitsuses ja ka põhiseaduslikele institutsioonidele laiali kirja, kus ma ütlesin, et me kavatseme täpsustada aluseid, millega Justiitsministeerium saab eelnõusid tagasi lükata. Õigusriigi üks põhimõtteid on see, et igasugune, ka normi täpsustus peaks olema ettenähtav ja ministeeriumid peaksid eelnevalt olema teadlikud, kuidas see täpsemalt hakkab olema, et mitte tekitada õigusloomes asjatut segadust. Ehk see oli esimene etapp. Ootan veel kirju vastu. Kiidan kõiki neid, kes on vastanud. Tähtaeg oli 1. september, aga ootan veel veidi, sest ajad on praegu väga kiired ja ministeeriumid on olnud [hõivatud] ülikiirelt eelarvekärbete tegemisega. Seejärel tõenäoliselt tuleb veel üks laiem arvamuste kogumine, [kus küsime], mida eri osapooled näeksid kõige õigema lahendusena. Tõenäoliselt kohe uue aasta alguses me valmistame [Justiits]ministeeriumis ette nõuded, täpsustused, mille alusel saab Justiitsministeerium alates 1. jaanuarist, kui Riigikogu seda toetab, neid eelnõusid tagasi lükata. Tõepoolest, õigusloomeprotsess peaks olema selline, et ilmselgelt ebakvaliteetne õigusloome ei liigu Eestis lugupeetud Riigikogu liikmete laudadele. Ka Vabariigi Valitsuse seaduses on [Justiits]ministeeriumile täiendavad ülesanded, mis puudutavad hea õigusloome kontrolli ja bürokraatia vähendamist. See on meie kõigi ühine huvi. [Meil] on ka õiguskantsleri ettepanekud, kus ta näeb ette palju võimalusi, kuidas õigusloomes [haldus]koormust vähendada, samal ajal aga tõstes põhiseaduse tähtsust. [Oluline on, et] kokkuvõttes halduskoormus ametkondadel sellest ei tõuseks. Ka mina pean väga oluliseks seda, et kõiki uusi norme kontrollitakse vabaduste ja õiguste suhtes, mis meil põhiseaduses on. Ja see kontroll ei [tohiks] olla üksnes sel juhul, kui riive on otsene, vaid kontroll peab olema tehtud ka sellistel juhtudel, kus riive võib olla kaudne.

Suur tänu, lugupeetud minister! Teile on ka üks lisaküsimus. Anastassia Kovalenko-Kõlvart, palun!

Aitäh! Austatud justiitsminister! Aeg võtta põhiseadust tõsiselt – just niiviisi kirjutasid õiguseksperdid Allar Jõks ja Carri Ginter, analüüsides meie õigusloomet, millele ka minu kolleeg Varro Vooglaid juba viitas. Muidugi oli nende hinnang hävitav. Aga lisaks sellele, mida juba kolleegid mainisid, eksperdid tõid välja seda, et levinud eksiarvamus paistab olevat, et kui eelnõu on seotud Euroopa Liidu õiguse ülevõtmisega, siis normide põhiseaduspärasust ei pea hindama. Aga tegelikult on ju just vastupidi. Kuna suur osa eelnõudest, mida me siin saalis arutame, on tulnud Euroopa Liidust, siis me just peaksime olema kaks korda kriitilisemad, sest kõik Euroopa Liidu normid ei saa, ega ei peagi, sobituda meie õigusruumiga ega [olla vastavuses] ka meie põhiseadusega. Kes siis veel saab oma põhiseadust kaitsta kui mitte meie. Ja ma arvan, et üks parim näide on siin kas või vaenukõne seadus, mis siiamaani on jäänud toppama, kuna see läheb vastuollu meie siseriikliku õigusega. Miks mitte ka vilepuhuja seadus, mis kahjuks võeti vastu. See oli lihtsalt kopeeritud Euroopa Liidu direktiivist. Samuti hiigeltrahvide seadus, mis meil seisab. Ka uus kliimaseadus, millega meil järjekordselt hakkab toimuma piiride kompamine ja me peame suutma tasakaalu leida. Ma mäletan, kui ma uurisin selle kohta Kalle Laanetilt, kui ta oli veel justiitsminister, siis tema ütles, et kahjuks pole ministeeriumil täna ressurssi, pole ka inimesi, kes suudaksid selliseid analüüse teha, mistõttu ongi tihti lihtsam Euroopa Liidu norm lihtsalt kopeerida Eesti õigusesse. Mul ongi küsimus, kas te plaanite selles osas midagi ette võtta. Ma tean, et Euroopa Liidu asjade komisjoni esimehena te olite kriitiline mitme Euroopa Liidu algatuse suhtes. Kas te ka ministeeriumis plaanite leida ressursi ja need inimesed, kes suudavad Euroopa Liidu normid viia kooskõlla meie põhiseaduse ja muude [seadustega]?

Aitäh selle küsimuse eest! Väga hea vastuse teie küsimusele, kuidas tuleks seda asja korraldada Euroopa Liidu õiguse vaates, annab tegelikult õiguskantsler Ülle Madise oma 30. augusti kirjas. Selle kirja kohta on Eesti Rahvusringhääling teinud ka uudise, kus on kirja link. [Kirjas] ta selgitab põhjalikult [oma ettepanekuid]. Ma täitsa soovitaksin kaaluda Euroopa Liidu asjade komisjonil [neid ettepanekuid], kuna Ülle Madise analüüsib [olukorda] põhjalikult ja teeb ettepanekuid, kuidas Euroopa Liidu õiguse eelnõude läbirääkimistel, sealhulga Riigikogu Euroopa Liidu asjade komisjonis, tuleks tähelepanu pöörata Eesti põhiseaduse sätetele ja nendega kooskõlale. Võib-olla oleks mõistlik, kui Ülle Madise kutsutaks esinema Euroopa Liidu asjade komisjoni ja ta selgitaks oma kirjas väljatoodud mõtteid lähemalt. Nii palju, kui mul aega on, ma kiiresti tutvustan neid. Ta peab oluliseks seda, et Euroopa Liidu õiguse kujundamisel osalevad ametnikud ka läbirääkimistel lähtuksid Eesti Vabariigi põhiseadusest. Läbirääkimistel tuleks saavutada tulemus, mis oleks kooskõlas Eesti põhiseadusega. Ja kui tegemist on arutelujärgus Euroopa Liidu õigusakti eelnõuga, siis tuleb vastavate läbirääkimiste käigus saavutada ikkagi õigusakti võimalikult suur kooskõla kõigi põhiseaduse sätetega, millele Riigikohus ei ole andnud teistsugust tõlgendust. Seetõttu näeb ta vajalikuna, et Euroopa Liidu seadusandlike algatuste põhiseaduspärasust tuleb muu hulgas pidevalt analüüsida. Kui ilmneb, et kavandatav Euroopa Liidu õigusakti säte võiks olla Eesti põhiseaduse mõne normiga vastuolus, tuleb õiguskantsleri hinnangul sellest teavitada nii Vabariigi Valitsust kui ka Riigikogu Euroopa Liidu asjade komisjoni, et see otsus, mida Euroopa Liidu asjade komisjon või valitsus teeb, oleks teadlik ja sellest põhiseadusvastasusest saadaks selgemalt aru. Lisaks selgitab õiguskantsler selles kirjas pikemalt Euroopa Liidu põhiõiguste harta mõnikord esinevat valet tõlgendust ja muid õiguslikke üksikasju, mille puhul, nagu öeldud, võib-olla on tõesti mõistlik, et Riigikogu neid eraldi vaatab. Minule tunduvad tema ettepanekud ja tähelepanekud igati sümpaatsed ja õiged. Tõesti, kui me selle põhiseadusvastasusega tegeleksime juba Euroopa Liidu õiguse ettevalmistamise faasis, oleks meil hiljem lihtsam edasi minna õigust üle võttes, sest me oleme näinud siis juba ette teatud lahendused sellele.

Suur tänu, lugupeetud minister! Ma lõpetan meie tänase viienda küsimuse käsitlemise.